殿角的鎏金博山炉吐出袅袅青烟，与窗外斜照进来的日光交织，映照着御座上天子赵构那深思而略带倦色的面容。
年逾七旬的赵构，比起二十年前“绍兴中兴”时的意气风发，眉宇间多了帝王的深沉与岁月的沧桑，但那双眼睛，依旧锐利有神，此刻正凝视着大殿中央悬挂的那幅巨大的、不断被添加新注记的《皇宋西域全览图》。
从河西走廊的玉门、阳关，向西延伸，经哈密力、高昌、龟兹、碎叶、恒罗斯，直至药杀水、乌浒水畔的撒马尔罕、布哈拉；向北，囊括了天山南北的辽阔草原、河谷、戈壁，远及金山、谦河上游；更西，地图的边缘已模糊地勾勒出里海的轮廓，用朱笔标注着“镇海城”、“萨莱”等地名，甚至有一条细线，从里海西岸蜿蜒而出，指向一个标注为“亚速海”、“黑海”的区域，旁边小字注着“宋人据点：镇海”。
“万里疆土，自汉唐以来，未有今日之盛也。”
赵构低声自语，手指从地图上的“汴京”缓缓向西移动，划过河西，掠过天山，停驻在“撒马尔罕”与“镇海城”之间。
这不仅仅是地图上线条的延伸，更是二十年来，无数将士浴血奋战、能臣干吏苦心经营、无数钱粮物资如流水般西运的结果。
自“绍兴中兴”整军经武，灭金夏，收河西，复安西，平高昌，定西辽，灭花剌子模，摧蒙古，抚钦察……一桩桩，一件件，如走马灯般在他脑海中闪过。
而今，大宋的兵威，已远播至他少年时听都未曾听过的遥远之地。
然而，疆土越广，治理越难。
赵构深知，打天下不易，守天下、治天下更难。
西域之地，种族繁多，语言各异，有农耕，有游牧，有城郭，有部落，信仰有佛、有回、有祆、有景……与中原风俗制度迥异。
自杨再兴、刘锜、吴璘等大将经略以来，虽广设羁縻州县，委任当地头人、伯克治理，推行屯田，鼓励通商，传播儒学，但始终缺乏一个稳定、统一、强有力的高层军政机构来总揽全局，协调各方。
以往，多是“因事设职”，如设“康居都督府”以镇河中，设“伊丽都督府”以辖天山北路，设“高昌安抚司”以理吐鲁番盆地……名目繁多，事权不一，遇有重大边情或跨区域事务，往往需要朝廷直接协调，或临时委派重臣持节统辖，效率低下，且易生掣肘。
如今，西线大患蒙古已除，西域大局初定，商路渐通，远邦来朝。
是时候，将这片广袤的新疆域，纳入一个更加制度化、规范化的管理体系了。
赵构的目光扫过御案上几份关键的奏章：杨再兴的《请定西域建制疏》、刘锜的《陈西域经略事宜》、以及政事堂、枢密院、户部、礼部等衙署反复商议后联名呈上的《议设西域都护府条陈》。
杨再兴的奏疏最为直切，他总结了多年镇抚西域的经验，指出当前羁縻体系“权轻而事杂，令出多门，蛮夷易生轻慢”，建议“仿汉唐故事，于西域要冲之地，设大都护府，总揽军民政刑，宣威布德，以靖边陲”。
他提出了具体方案：一、于碎叶川流域，原西辽故都虎思斡耳朵附近，设安西大都护府，管辖原西辽大部、河中地区、七河地区，及更西的里海、咸海周边新附之地，西至里海，南接波斯，北邻钦察草原。
此地为西域中心，水草丰美，城池林立，商路汇聚，设大都护府于此，可居中调度，震慑四方。
二、于天山北麓，伊犁河流域，设北庭大都护府，管辖原高昌回鹘、西州回鹘故地，天山南北两路，阿尔泰山以南，巴尔喀什湖以东的广袤区域，包括草原游牧部落与绿洲城邦。
此地连接河西，北控草原，南屏天山，地势险要，为中原门户，设大都护府，可保北路安宁，并监视北方草原动静。
刘锜的奏章则更侧重于军事防御和后勤保障，他赞同设立两大都护府，并详细规划了各自的防区、驻军要点、烽燧体系、屯田区域，以及两大都护府之间的联络通道、协同机制。
他还建议，两大都护府应直属朝廷，由天子亲命大都护，赐旌节，统管军民，但民政可设长史、司马等佐之，军事可设副都护、都虞候等分领，并定期轮换戍边将领，以防尾大不掉。
政事堂等衙署的联名条陈，则从国家行政、财政、礼仪角度进行了详细论证。
他们回顾了汉之西域都护、唐之安西、北庭都护府的历史沿革与得失，认为当今大宋国势之盛，远超汉唐，西域疆域之广，亦非昔比，设大都护府正逢其时。
条陈对两大都护府的品级、辖境、属官编制、俸禄、印信、仪仗，以及与朝廷各衙署的公文往来程序、钱粮调拨流程、司法权限等，都提出了详尽方案。
同时，建议在两大都护府下，分设若干都督府、州、县及羁縻都督府、州，形成层级管理体系。